El experimento de Artemisa y Mayabeque

Hace más de seis años la Asamblea Nacional del Poder Popular de Cuba aprobó, contrario a lo que establece la Constitución, modificar la estructura de gobierno a través de un Decreto (el 301). Se trataba de un experimento -como se le conoce hasta hoy- en las entonces nuevas provincias de Artemisa y Mayabeque.

Luego de varias prórrogas y silencios, el 2 de junio de 2018, la recién estrenada novena legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular le propuso a la comisión encargada de la Reforma Constitucional que modificara el Artículo 117 de la Constitución para separar en personas distintas las responsabilidades de presidente de las Asambleas Municipales y Provinciales del Poder Popular y de presidente de los Consejos de Administración a esos niveles. De otros cambios no se habló.

Con sólo esas dos recomendaciones nos quedan muchas dudas. ¿Qué ha sucedido en Artemisa y Mayabeque? ¿Cuáles son los resultados del experimento? ¿Por qué se extiende una ola de silencio en torno a la aplicación del Decreto 301?

En lo adelante intentaremos aclarar, hasta donde la información pública lo permite, algunas de ellas.

¿Por qué el Estado cubano decidió hacer el experimento?

Que en el funcionamiento del Sistema del Poder Popular existe un abismo entre lo normado y la práctica, es algo evidente.

El propio Raúl Castro dijo en 2008: “Nuestra democracia es participativa como pocas, pero debemos estar conscientes de que el funcionamiento de las instituciones del Estado y del Gobierno aún no alcanza el nivel de efectividad que nuestro pueblo exige con todo derecho”.

Por eso, en abril del 2011, el VI Congreso del Partido Comunista aprobó una resolución sobre el perfeccionamiento de los órganos del Poder Popular. Entre los problemas identificados estuvo la concentración de facultades en algunos cargos, la superposición de funciones, el desconocimiento del alcance y responsabilidades de algunos roles, una centralización excesiva, estructuras ineficientes, verticalismo y poca autonomía local en la toma de decisiones. La suma de esos fallos, es lógico, ha dado lugar a una creciente deslegitimación y un distanciamiento de la ciudadanía de las estructuras encargadas de representarla.

El presidente del Poder Popular es a la vez el presidente del Consejo de la Administración. Es quien representa al pueblo y, en su nombre, es el encargado de fiscalizar y controlar la ejecución de las decisiones administrativas que la misma persona encabeza como jefe de la Administración, violando el elemental principio de la contrapartida. Muchas de las funciones reconocidas, tanto de los delegados como de las Asambleas, en la práctica no se ejercen. Por ejemplo, a la Asamblea le corresponde controlar y conducir las decisiones administrativas, en su rol de representantes populares.

Sin embargo, no se logra que funcionen los mecanismos establecidos para comunicarle a la administración las necesidades ciudadanas y luego para verificar el resultado, o lo que es lo mismo, muchos problemas no se solucionan. Por otra parte, existe confusión sobre las responsabilidades estatales, públicas y partidistas en el municipio. Los ciudadanos identifican al gobierno (sin distinción de niveles) y al Partido Comunista de Cuba (PCC) como responsables de toda la actividad gubernamental.

Conscientes de esa realidad, en 2012 fue aprobado el Decreto 301 del Consejo de Ministros, sobre las Funciones Estatales y de Gobierno en las provincias de Artemisa y Mayabeque. Este documento constituye el marco legal del “experimento”.

Pero, ¿en qué consiste el experimento?

El experimento es una intervención quirúrgica pensada para extirpar deficiencias diagnosticadas ante la incapacidad del sistema de autorregularse. Consiste en cambiar la estructura organizativa de los órganos locales del poder popular: las Asambleas, los Consejos de Administración, e incluso del sistema empresarial. Para ello describe las funciones de cada uno y las relaciones entre ellos.

Sus principales aportes han sido separar en personas distintas al Presidente de la Asamblea y -ahora- Jefe del Consejo de la Administración y reducir el número de cargos de 25 existentes a 11 en la nueva estructura administrativa, para lograr la “eficiencia”.

“El punto de fondo es que el gobierno central encuentre el reconocimiento, la autoridad compartida y la coordinación, para que los gobiernos municipales puedan desplegar sus potencialidades, con las competencias y los recursos necesarios; y que los gobiernos provinciales se desempeñen como asesores metodológicos o coordinadores estratégicos, y disminuyan la intervención directa en la gestión municipal”, resume una investigación de la facultad de Derecho de la Universidad de la Habana.

¿Cuáles son algunas limitaciones en la formulación y aplicación del Decreto 301?

Una de las principales limitaciones tiene que ver con que el Decreto 301, se aprobó en octubre de 2012, después que el “experimento” había comenzado. Como otras veces, se aplicó una medida y luego se adaptó la legalidad a lo decidido. Para el investigador Julio Antonio Fernández Estrada la presencia en el documento del papel de la Asamblea es débil. El diseño del Decreto 301 hizo mayor énfasis en un perfeccionamiento de la administración y en la relación entre ella con los órganos y organismos superiores.

El experimento enfocó la solución del sistema en el elemento estructural, asumiendo que cambiando a las personas de lugar -que en su mayoría seguían siendo las mismas-, reorganizando los cargos y definiendo mejor las responsabilidades se iba a transformar el sistema. El Sistema del Poder Popular, en esencia, trasciende el carácter asistencialista del gobierno; por tanto, las vías de solución deben incluir, sobre todo, la misión de la Asambleas.

Los problemas identificados tenían una base sobre todo política. La eficacia administrativa y el orden institucional es imprescindible para el buen funcionamiento de un órgano de gobierno; pero es una solución reduccionista. Tampoco se refiere en el Decreto, ni en sus documentos asociados la importancia de contar con una estrategia integral de desarrollo en los municipios o la necesidad de que su concepción e implementación se alinee a las prioridades territoriales.

El Sistema del Poder Popular instaurado en 1976 es único en el mundo y complejo. Para la mayoría de la población es, en sentido general, incomprensible. Sobre esta base parte el experimento y repite el mismo error: si no se sabe cómo funcionaba antes, difícilmente se comprendan los cambios. La información y la comunicación no acompañaron el proceso.

El ingeniero Luis Pérez, miembro de la Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo de los Lineamientos, considera que el desconocimiento del experimento por parte de quienes lo aplican, pero especialmente de los funcionarios, ha ocasionado “disparidades” y “efectos negativos” en su aplicación, entre ellos las interpretaciones diversas, la planificación formal y la ausencia de una cultura de servidor público en el desempeño de los decisores ante la ciudadanía.

¿Cómo fue la implementación del Experimento?

En un inicio, la nueva estructura aprobada mediante el acuerdo VII-60 de la Asamblea Nacional el primero de agosto de 2011 estaría en consideración durante 18 meses, para entonces proceder a su validación y posible generalización en todo el país.

El acuerdo encomendó “a las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Jurídicos y de Atención a los Órganos Locales del Poder Popular (extinta con posterioridad), de conjunto con la Comisión Permanente para la implementación y Desarrollo, atender a esta experiencia e informarle oportunamente para que, tomando en cuenta los resultados obtenidos, valorar(a) la pertinencia o no de los cambios legislativos en cuestión”.

En su sesión del 23 de julio de 2012 la Asamblea Nacional decidió extender el plazo de aplicación de 18 a 24 meses. Entonces, en octubre de ese año, se aprobó el Decreto 301. El asunto iba a tomar más tiempo de lo previsto. No aparecen referencias en la prensa, ni en ningún otro espacio, en torno a las consideraciones sobre el “experimento” hasta julio de 2014 (casi 36 meses después de iniciado) cuando la Asamblea Nacional consideró, mediante su acuerdo VIII-35, que se requería prorrogar la valoración de los resultados para diciembre de 2016.

Una vez alcanzado el término (5 años y 5 meses desde el inicio de la aplicación), Esteban Lazo, presidente del Parlamento, reconoció que “atendiendo a que persisten deficiencias e insuficiencias que requieren ser solucionadas”, era necesario extender una vez más el tiempo del “experimento” hasta el fin de esta octava legislatura (diciembre de 2017), “en aras de aplicar con éxito esa nueva estructura y concepto en todo el país”.

En septiembre de 2017, el Consejo de Ministro aprobó mediante el Acuerdo 8223 un nuevo cargo para el Poder Popular, que no estaba dentro del diseño del experimento para las provincias probeta: Vicepresidente de la Asamblea para el órgano de la Administración.

Esta figura es un término medio entre lo que estaba y la nueva estructura y desde febrero de 2018 se comenzó a extender la implementación del nuevo cargo en todo el país. El término de la legislatura se fue de fecha también (ya no diciembre de 2017 sino abril de 2018) y en su primera sesión extraordinaria se volvió a tratar el tema. Sin embargo, los resultados de “experimento” no están públicos.

¿Por qué tanto silencio sobre el tema?

Mientras la Asamblea Nacional no sesiona, “el experimento” se encuentra prácticamente ausente del panorama mediático cubano, tanto nacional como territorial.

Subsiste un manto de silencio en torno a los resultados de la aplicación del Decreto 301 cuando es un derecho ciudadano y garantía del socialismo vigilar por la gestión transparente de la actividad de gobierno y, sobre todo, se desconoce cuál ha sido el impacto real de estos cambios para artemiseños y mayabequenses.

La información de la gestión de la Administración llega fundamentalmente a la población local a través de los delegados y en las asambleas de rendición de cuenta cada seis meses. La falta de información constante, oportuna y veraz, ha demeritado el tema como un asunto público de primera importancia. ¿Sobre qué base toma las decisiones la Asamblea? ¿por qué no hace pública la información? Tan sensible parecen ser los resultados que el pueblo no los puede conocer. Ni el dictamen aprobado en la Asamblea en su formato íntegro se ha publicado aún.

¿Qué se sabe de los resultados del experimento?

Según el dictamen leído por José Luis Toledo, presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional, en la sesión de junio de 2018, “se logra mayor estabilidad y eficiencia en la administración pública, que el presidente de la Asamblea tenga mayor control y dirección sobre la administración y más tiempo para atender los procesos de la Asamblea y reclamos de la población… Se fortalece la administración local, y el desempeño eficiente de las Asambleas locales, se atienden más efectivamente las quejas de la población, hay mayor eficiencia en la función de los órganos locales, que es servir al pueblo”.

Sin embargo, a pesar de sus potencialidades (comenzar en provincias recién creadas, tener un presupuesto mayor para este objetivo, contar con herramientas metodológicas) el experimento “no ha alcanzado los niveles de eficiencia en el cumplimiento de las funciones estatales que posibilita el modelo”, a decir de Leonardo Andollo, segundo jefe de la Comisión Permanente para la Implementación de los Lineamientos Socioeconómicos en la misma sesión.

No es posible esperar cambios significativos si desde el propio diseño del nuevo modelo empezaron a saltar deficiencias. El ensayo no solo debería proponerse fortalecer y descentralizar la estructura de poder popular local, sino también los mecanismos, políticas y estrategias que contribuyan a fomentar el control popular.

El talón de Aquiles más grande del sistema es la selección de los “cuadros”. Es un secreto a voces que en estas provincias, durante el experimento, han sucedido hechos de corrupción que involucran a los principales cargos municipales (sancionados legalmente). Tampoco ha conseguido la estabilidad del personal, en lo que influye las condiciones laborales y los bajos salarios.

Cambiar una persona por otra, o dividir sus responsabilidades, no garantiza mayor control; son necesarios mecanismo de participación y transparencia para que cada vez las decisiones sean más populares y recaigan menos sobre los dirigentes. No ha logrado romper con el centralismo característico del sistema representativo cubano, ni las limitadas capacidades de solución de las necesidades de la gente por parte de los delegados electos, ni por las administraciones.

Aunque en el contexto del experimento, las Administraciones municipales y provinciales reconocen que sus relaciones se basan en el concepto de “autoridad funcional”, en la práctica se trata más de subordinación que de apoyo y asesoramiento metodológico. El municipio todavía se desempeña ejecutando decisiones e indicaciones de la provincia y el país, y el sistema de evaluación también sigue esta lógica.

Por consiguiente, permanece “una creciente falta de motivación hacia el control de la gestión gubernamental en el ámbito local cubano, conllevando la deslegitimación progresiva de las instituciones representativas y su sistema”, según el investigador Marcos Fraga Acosta.

Además del experimento en Artemisa y Mayabeque, en todo el país la Asamblea Nacional ha impulsado un proceso de Perfeccionamiento del Sistema del Poder Popular, una hoja de ruta con objetivos y acciones específicas resultado de un proceso de debate con todos los delegados de base en 2014 para identificar las deficiencias en su trabajo. Por tanto, los resultados positivos en este sentido, en esas provincias, no son exclusivamente del experimento.

A pesar del “experimento” y del Perfeccionamiento, el Poder Popular en las provincias de Artemisa y Mayabeque no es diferente al resto del país. La población aún le demanda mejor atención con solución real de problemas, más información, más acercamiento con la administración, así como resultados que tengan que ver directamente con el mejoramiento de sus condiciones de vida, con la prestación eficiente de servicios básicos como transporte, alumbrado público, viales, precios a productos, viviendas-materiales de construcción, comunicaciones, agua, salud, educación, recreación y saneamiento.

¿Por qué es importante este experimento?

El experimento de Artemisa y Mayabeque es la primera propuesta de transformaciones que miran de frente las estructuras de las Asambleas y administraciones municipales y provinciales desde la creación del Sistema del Poder Popular. Por tanto, representa la posibilidad de “corregir” deficiencias, de llevar a vías de hecho las concepciones teóricas del poder en manos del pueblo, que se declara como valor esencial del socialismo cubano.

El modelo implementado en Cuba en 1976 es sui generis, sus esencias son teóricamente participativas, pero en 40 años que lleva de funcionamiento, la participación no ha sido central. El experimento contenía, para algunos, la esperanza de alcanzarla.

Jessica Domínguez

El Toque, 14 de junio de 2018.
Foto: Tomada de El Toque.